地方政府如何走出“土地财政”困局

　　国土资源部副部长鹿心社１２月３日在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，国家将通过改革土地有偿使用方式和土地收益分配使用办法来遏制地方政府过于依赖"土地财政"的倾向。（１２月４日《渤海早报》）

　　"土地财政"，属于预算外收入，又叫第二财政。在现行体制下，随着"财权上移"和"事权下放"，地方政府不能发行地方公债，没有举债权，没有税收立法权，缺乏其他收入来源，土地出让金和其他与土地相关的税费因而成为其增加收入的重要途径。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

　　虽然，"土地财政"让地方政府手中有了可支配的款项。但"土地财政"衍生的两宗罪却是不容忽视的，一是，在现行的房地产税费政策之下，地方政府无疑是最大的受益者之一，而这种巨大的利益诱惑，反过来又大大刺激了地方政府的卖地冲动。二是，房地产税费最终要转化为商品房成本，由购房者买单。尽管有官员不断强调房价飙升与地价连续攀升、房地产税费征收额度过高并无关联，但房地产税费过高助推了房价飙升，却是一个不可争辩的事实。

　　更值得注意的是，土地都是通过买断的方式使用几十年，这造成地方政府官员乐于寅吃卯粮、竭泽而渔，根本不考虑下一任政府官员如何解决财政收入的问题。这种主要依靠"土地财政"建立的城市经济发展模式也是不可持续的，将数十年后的公共财政收入提前收了，一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。另一方面说，我国人多地少尤其是耕地很少，我国要保住18亿亩耕地"红线"，土地资源的开放利用就必须走节约集约之路，"土地财政"比重自然要下降。

　　那么，如何才能不让政府过分依赖土地收入？他山之石，可以攻玉。从美国的情况来看，在联邦、州、地方三级政府构架下，财产税成为地方政府主要资金来源，地方政府拥有财产税的部分立法权、全部执法权，进行税款征收、日常管理和监督检查等一系列工作。

　　那么，根据我们的国情来看，要从根本上解决当前"土地财政"困局，一方面要建立一个使中央和地方的财权、事权、税权相互匹配的财政体制，把地方政府作为一个独立的利益主体对待，促使地方政府从土地管理受益者的角色转变为监督者的角色。同时，进一步规范土地市场管理，打破政府对土地一级市场的垄断，发挥市场在土地资源配置中的作用，以打破地方政府的卖地机制。

　　另一方面，要改变单纯依靠土地出让金和房地产税收为主要收入的财政现状，推进财产税改革，赋予地方政府更多的税收权限，建立以不动产税收支撑的地方财政。并应借鉴发达国家经验（现在出国的考察团不是很多吗），允许通过发行地方市政债券来解决地方财政缺口。只有随着财权与事权的逐步匹配，地方政府的财政压力会有所减轻，客观上才会减少对"土地财政"的依赖。